Tout comprendre sur la loi énergie climat

publié le 30/05/2022 | mis à jour le 13/04/2023 | par Aurélie Hubert

Loi énergie climat : de quoi s’agit-il ?

On la connaît sous l’appellation grand public : « loi énergie climat » (ou LEC). Son intitulé officiel est loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat.

Promulguée à l’automne 2019 à l’issue d’un processus législatif relativement bref (un peu plus de 6 mois), elle fixe les grands objectifs de la politique énergétique et climatique en France. À travers les 8 chapitres et les 69 articles qui le composent, le texte définit à la fois le cadre, les ambitions et les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la politique nationale.

La loi énergie climat – notamment son article 1 – constitue une étape majeure dans la reconnaissance de l’urgence climatique :

• en inscrivant, pour la première fois, la notion d’« urgence écologique et climatique » dans le Code de l’énergie ;
• en fixant l’objectif de neutralité carbone à horizon 2050. Ce cap avait été fixé initialement dans le plan climat présenté par Nicolas Hulot (alors ministre de la Transition écologique et solidaire) en juillet 2017. En novembre 2019, il est donc désormais inscrit dans la loi.

Précisons toutefois que le texte n’est pas ambitieux à tous les égards : il entérine également le report à 2035 de la baisse à 50 % de la part d’électricité d’origine nucléaire dans le mix électrique français (un objectif initialement fixé à 2025 par la « loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte » promulguée en 2015).

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Les origines de la loi énergie climat

Plan climat de 2004, loi Pope (2005), loi de programmation Grenelle I (2009), Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et accord de Paris (2015), Plan climat de 2017… Depuis 20 ans, de nombreux textes ont jalonné l’histoire de la politique énergétique et climatique française.

Avant la loi énergie climat : la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

Quatre ans avant l’adoption de la loi relative à l’énergie et au climat, était promulguée une loi structurante pour la transition énergétique en France : la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), communément appelée loi sur la transition énergétique.

Composée de 215 articles, cette loi déterminait un grand nombre de mesures en faveur de la lutte contre le dérèglement climatique, la préservation de l’environnement et le renforcement de l’indépendance énergétique du pays.

Quelles sont les différentes étapes ayant mené à la promulgation de la loi énergie climat ?

Au printemps 2019, François de Rugy, alors ministre de la Transition écologique et solidaire, évoque la nécessité de « rehausser l’ambition de la France sur le climat ». Le 30 avril 2019, il présente son projet de loi relatif à l’énergie et au climat en Conseil des ministres. Ce projet est nécessaire, car il permet de :

• mettre la France en conformité d’un point de vue législatif avec l’accord de Paris signé en décembre 2015 lors de la COP 21 ;
• entériner, à la suite d’une décision du gouvernement, le report de 10 ans de l’objectif initial en matière de production d’électricité nucléaire, à savoir la baisse à 50 % de la part de l’électricité d’origine nucléaire dans le mix énergétique (elle était encore de 75 % en 2019).

Le texte est ensuite présenté en procédure accélérée, les étapes suivantes s’enchaînent donc assez rapidement :

• le 28 juin 2019, le projet de loi (qui s’est considérablement étoffé au fil des semaines) est examiné en première lecture à l’Assemblée nationale et adopté par les députés parlementaires ;
• le 18 juillet 2019, c’est au tour des sénateurs d’adopter le texte en première lecture, en y ajoutant toutefois un amendement interdisant à la location les passoires thermiques à compter de 2023. Les sénateurs jugeaient, en effet, le projet de loi trop peu ambitieux à ce sujet et ont souhaité aller plus loin, contre l’avis du gouvernement. Un fait assez rare pour être souligné ;
• le 25 juillet 2019, députés et sénateurs trouvent un accord sur la version finale du projet de loi. Les ambitions concernant les passoires thermiques sont revues à la baisse ;
• le 26 septembre 2019, le parlement adopte définitivement le projet de loi relative à l’énergie et au climat ;
• le 7 novembre 2019, le Conseil constitutionnel rend une décision favorable quant à la conformité du texte de loi vis-à-vis de la Constitution (décision n° 2019-791 DC) ;
• le 8 novembre 2019, la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat est promulguée et publiée au Journal Officiel.

Les principales mesures de la loi énergie climat

Les grandes mesures portées par la nouvelle loi s’articulent autour de 4 axes principaux :

1. La sortie progressive des énergies fossiles et le développement des énergies renouvelables.
2. La lutte contre les passoires thermiques.
3. L’instauration de nouveaux outils de pilotage de la politique énergétique et climatique.
4. La régulation des marchés de l’énergie.

Axe n° 1 : la sortie progressive des énergies fossiles et le développement des énergies renouvelables

Nous l’avons précédemment évoqué : l’article 1 de la LEC dispose l’objectif de « neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six » (l’objectif précédemment fixé par la loi sur la transition énergétique était de diviser les émissions de GES par quatre).

Pour atteindre cette ambition, il est nécessaire de réduire la dépendance énergétique du pays vis-à-vis des énergies fossiles. Ainsi :

• le texte inscrit un objectif de réduction de 40 % en matière de consommation d’énergies fossiles entre 2012 et 2030 (il était de 30 % jusqu’alors) ;
• l’arrêt de la production d’électricité à partir du charbon est acté dès 2022. Selon la loi, les 4 dernières centrales à charbon situées à Gardanne-Meyreuil (13), Le Havre (76), Saint-Avold (57) et Cordemais (44) doivent donc être définitivement fermées cette année (ce ne sera finalement pas le cas pour la centrale de Cordemais, le gouvernement ayant décidé à l’été 2021 de reporter sa fermeture à 2024) ;
• les installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles (charbon, gaz naturel) doivent respecter un seuil maximal en matière d’émissions de gaz à effet de serre (0,55 tonne d’équivalent dioxyde de carbone par mégawattheure).

La loi énergie climat vise également à favoriser de développement des énergies renouvelables :

• les nouveaux bâtiments à usage commercial (supermarchés notamment), entrepôts et parkings de stationnement couverts devront désormais intégrer des panneaux solaires photovoltaïques (ou tout autre procédé de production d’énergies renouvelables ou de végétalisation), dès lors que leur surface est supérieure à 1 000 m² ;
• la notion de « communauté d’énergies renouvelables » est introduite dans la loi. Il s’agit d’une entité juridique pouvant produire de l’énergie renouvelable, la partager, la consommer, la stocker et la vendre par des contrats d’achat d’électricité renouvelable ou sur les marchés de l’énergie ;
• la loi prévoit le soutien à la filière hydrogène bas-carbone et renouvelable, avec pour objectif une part de l’hydrogène « vertueux » d’au moins 20 % dans la consommation totale d’hydrogène industriel en 2030 ;
• l’aboutissement des projets photovoltaïques et géothermiques est facilité à travers la sécurisation du cadre juridique de l’évaluation environnementale de ces projets (article 4 de la loi). Le but étant d’atteindre 33 % d’énergies renouvelables dans le mix énergétique d’ici 2030, conformément aux objectifs fixés par la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ;
• la production d’énergie hydraulique (notamment la petite hydroélectricité) ainsi que celle issue des installations éoliennes en mer sont encouragées ;
• enfin, la loi fixe l’objectif de 6,5 gigawatts de capacités installées d’effacements à l’horizon 2028 afin de favoriser le pilotage de la production d’électricité.

Axe n° 2 : la lutte contre les passoires thermiques

La LEC fait de la rénovation thermique des bâtiments un enjeu majeur de la lutte contre le réchauffement climatique. Et pour cause : l’habitat serait responsable d’environ 20 % des émissions de gaz à effet de serre.

Avec la loi énergie climat, toutes les passoires thermiques doivent être rénovées au plus tard en 2028.

Différentes mesures figurent dans le texte de loi afin d’inciter à la rénovation des bâtiments et logements les plus énergivores :

• dès 2021, le propriétaire d’un bien classé F ou G au DPE ne peut augmenter librement le loyer entre deux locations sans avoir effectué des travaux de rénovation énergétique (notons que la loi prévoit pour le propriétaire la possibilité de demander à son locataire une participation aux coûts des travaux de rénovation permettant la sortie du bien de l’état de passoire thermique) ;
• à compter de 2022, un bien considéré comme une passoire thermique ne peut être mis en vente ou en location qu’à condition que le diagnostic de performance énergétique soit complété d’un audit énergétique, afin que le futur acquéreur ou locataire soit clairement informé des dépenses liées à l’énergie dont il incombera (attention, certains bâtiments ne sont pas soumis au DPE, c’est le cas par exemple des mobil-home);
• à partir de 2023, les logements les plus énergivores (logements dépassant le seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an) seront qualifiés d’indécents : ce statut contraindra les propriétaires à rénover leurs biens, puisqu’à défaut, ces derniers seront interdits à la location ;
• enfin, en 2028, toutes les passoires thermiques devront faire l’objet de travaux d’isolation afin qu’elles soient, au maximum, classées E au diagnostic de performance énergétique. Cette obligation devra être inscrite dans les annonces immobilières de tous les biens concernés dès 2022, afin que les futurs acquéreurs soient informés des travaux dont ils auront la charge en cas d’acquisition.

Axe n° 3 : l’instauration de nouveaux outils de pilotage de la politique énergétique et climatique

Pour mener à bien la politique énergétique et climatique en France, différents outils de pilotage, de gouvernance et d’évaluation sont mis en place :

• création d’un « Haut Conseil pour le climat », un organisme consultatif indépendant dont le rôle principal sera d’évaluer l’efficacité des politiques mises en œuvre ;
• réaffirmation de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) comme étant l’outil de pilotage français des actions d’atténuation du changement climatique, lequel est révisé et ajusté tous les 5 ans ;
• élaboration annuelle d’un « budget vert » : concrètement, il s’agit d’établir un rapport sur les incidences du projet de loi de finances annuel en matière environnementale. En d’autres termes, le budget vert vise à analyser de façon transparente l’impact de l’action gouvernementale d’un point de vue écologique ;
• instauration d’une loi de programmation quinquennale à partir de 2023, qui déterminera de façon chiffrée les grands objectifs énergétiques en matière de :
  • énergies renouvelables ;
  • consommation d’énergie ;
  • sortie des énergies fossiles ;
  • seuils minimal et maximal d’obligation des certificats d’économie d’énergie (CEE).

Axe n° 4 : la régulation des marchés de l’énergie

Dernier grand axe de la loi énergie climat : permettre une meilleure régulation des marchés du gaz et de l’électricité. Comment ?

• En maîtrisant mieux de prix de l’énergie :
  • le texte de loi acte la suppression définitive des tarifs réglementés de vente du gaz naturel (jugés non conformes au droit européen par le Conseil d’État) au 30 juin 2023. Toute nouvelle souscription est dès lors impossible (en revanche, les tarifs réglementés de vente de l’électricité – le Tarif Bleu d’EDF – sont maintenus) ;
  • par ailleurs, la LEC prévoit la possibilité par décret d’augmenter le plafond de l’Accès régulé à l’énergie nucléaire historique (ARENH) jusqu’à 150 térawattheures (TWh) au lieu de 100 TWh. Ce dispositif permet aux fournisseurs d’électricité alternatifs de bénéficier d’un approvisionnement en électricité nucléaire historique (électricité produite par EDF, fournisseur historique aujourd’hui privé qui détient toujours les infrastructures autrefois publiques), à moindre coût. Depuis la crise de l’énergie, le gouvernement a d’ailleurs utilisé cette possibilité, en modifiant le plafond de l’ARENH à 120 TWh afin de limiter la hausse des prix de l’énergie et préserver le budget des ménages.
• En diminuant notre dépendance à l’énergie nucléaire :
  • arrêt des deux réacteurs de la centrale nucléaire de Fessenheim au plus tard à l’été 2020 ;
  • diversification du mix électrique français et baisse progressive de la production d’électricité nucléaire, jusqu’à l’atteinte de l’objectif de 50 % en 2035.
• En renforçant les contrôles en matière de certificats d’économie d’énergie (CEE) : le dispositif CEE a pour objectif d’encourager les particuliers à engager des travaux de rénovation énergétique, à travers la mise en place de « primes énergie » financées, notamment, par les fournisseurs d’énergie. Depuis le lancement de ce dispositif en 2006 (loi Pope), de nombreux abus et fraudes ont été constatés. Le chapitre IV de la loi énergie climat renforce les exigences de contrôle de la part des entreprises obligées sur les travaux subventionnés par ces aides (nécessairement réalisés par une entreprise ayant reçu la certification Reconnu garant de l’environnement, ou RGE) ainsi que les sanctions en cas de manquement.

Où en est-on en 2022 en matière de politique énergétique et climatique ?

Lors de l’adoption du projet de loi relatif à l’énergie et au climat, différentes voix contestataires se sont élevées du côté des associations et des ONG, les mesures étant jugées insuffisantes (notamment concernant les passoires thermiques et le nucléaire). Citons, par exemple, l’ONG WWF France, Greenpeace, la Fondation Abbé Pierre ou encore le Réseau Action Climat.

Du côté de l’opposition, le collectif sénatorial « Urgence climatique » porté notamment par Europe Écologie Les Verts (EELV) déplorait, quant à lui, « un compromis décevant » et « un manque d’ambition ».

Trois ans après, où en est-on ?

En mai 2021, le groupe d’études « Énergie » de la Commission des affaires économiques du Sénat (présidée par le sénateur Les Républicains Daniel Gremillet) a publié un rapport intitulé Où en est l’application de la loi « Énergie Climat » ? Où en est l’atteinte de l’objectif de « neutralité carbone » ?

En réponse à ces questions, le rapport indique : « il faut aujourd’hui passer […] du leadership de l’ambition au leadership de la mise en œuvre ». Le document souligne l’importance de la loi pour la transition énergétique et indique que si son application est en bonne voie, des progrès doivent encore être réalisés. En effet, depuis l’adoption et la promulgation du texte :

• 44 des 63 mesures réglementaires ayant fait l’objet d’un suivi par la commission (soit 70 %) ont été effectivement prises ;
• 12 des 15 ordonnances (soit 80 %) ont été publiées.

Le rapport précise qu’« avant de légiférer sur le projet de loi Climat et Résilience, il est crucial de mettre concrètement et pleinement en œuvre la loi Énergie Climat ». En effet :

• 30 % des mesures d’application sont encore attendues ;
• 22 % des dispositions s’apprêtent à être modifiées de façon directe ou indirecte par le projet de loi Climat et résilience.

La loi Climat et résilience

Le rapport du groupe d’études « Énergie » de la Commission des affaires économiques du Sénat a été publié quelques jours avant l’adoption en première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi Climat et résilience, le 4 mai 2021.

Trois mois plus tard, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est promulguée et devient la nouvelle loi structurante de la transition énergétique en France.

Le texte découle directement de la Convention citoyenne pour le climat et compte 305 articles. Il est, à l’instar de la loi énergie climat, jugé trop peu ambitieux au regard des enjeux climatiques :

• le Conseil national de la transition énergétique (CNTE) déplore des mesures insuffisantes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % en 2030 (nouvel objectif fixé par le Conseil européen) ;
• le Conseil économique, social et environnemental (CESE) alerte sur « l’urgence à respecter les trajectoires climatiques prévues » ;
• le Haut Conseil pour le climat rappelle, quant à lui, l’objectif de neutralité carbone à horizon 2050 fixé par la loi énergie climat et juge les mesures insuffisantes pour permettre l’atteinte de cet objectif, leur champ d’application étant restreint ou leur délai de mise en œuvre trop long.

Si la loi énergie climat a permis d’inscrire « urgence écologique et climatique » dans le Code de l’énergie dès 2019, depuis, la mise en œuvre concrète de mesures assez ambitieuses pour atteindre les objectifs fixés en matière de transition énergétique est bien plus complexe.

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